从现实的政治变化来看,在主权和治权扭曲这一根本状态没有改变的前提下,作为主权拥有者的国民和治权拥有者的保守政治集团的力量平衡被打破。从治权的角度看,自民党如此持续激进地推行右翼政策发生在1955年体制结束,尤其是进入21世纪之后。

作为日本众参两院扭曲现象得以改变后的首届国会,日本第185次临时国会于12月8日闭幕。在为期55天的会期中,《国家安全保障会议(日本版NSC)设置法》以及《特定秘密保护法》等安全保障相关法律在首相安倍晋三的推动下得以通过,显示了保守色彩浓重的“安倍色彩”。在相关法案的磋商过程中,安倍还拉拢了在野的日本维新会与大家的党等政党,为下一步推动日本行使集体自卫权以及修改宪法奠定了基础。 在日本国会参议院通过《特定秘密保护法》后的7日,安倍前去理发,随后又前往禅寺并进行了约1个小时的座禅。前夜居住在首相官邸的安倍对身边的自民党议员表示,“今天一早睡醒后,发现国会周围非常安静。似乎感觉风浪已经过去”。 去年12月底重新上台之后,安倍曾把重振经济放在最首要位置,而并没有全面打出作为其一贯主张的安保政策。然而在会期结束前,与《国家安全保障会议设置法》一起构成“双轮”的《特定秘密保护法》的通过则是凸显安倍色彩的第1项举措。自民党借住其在众议院选举和参议院选举中获得的压倒性胜利带来的巨大优势(与公明党组成的执政联盟在国会众参两院获得的多数席位),安倍首先推动了上述法律的通过。 
同样在众参两院获得多数席位的安倍第一次政权时期,其也曾排除在野党的反对,连续强行通过了加强爱国精神教育的《改正教育基本法》与规定宪法修正程序的《国民投票法》等其认为重要的法案。有分析认为,安倍已经回归到第一次执政时期为实现目的而不择手段的做法。 另一方面,为了通过《国家安全保障会议设置法》与《特定秘密保护法》,除了与其组成执政联盟的公明党之外,安倍还接受了一部分在野党的要求。对于《国家安全保障会议设置法》,民主党、日本维新会和大家的党都表示了赞成,而针对《特定秘密保护法》中的内容,也与日本维新会和大家的党在修改后达成了一致。    
下一步将是修宪? 安倍之所以致力于通过日本国内舆论强烈反对的《特定秘密保护法》,是为了在日本国内建立秘密保护体制,并加强对海外信息的收集能力,进而提升12月4日作为外交与安保政策的指挥部刚刚启动的国家安全保障会议的作用。 
安倍希望达到的目标是加强日美同盟。作为今后的政策课题,安倍将把修改允许日本行使集体自卫权的宪法中的解释以及修改宪法定位为核心目标。借助在本届临时国会上与公明党和在野党保守势力在2个安保相关方案上的合作,安倍在明年的例行国会以后,将寻找时机打响带有安倍色彩色的第2枪甚至第3枪。 
而在今后构成阻力的将是公明党。针对《特定秘密保护法》持谨慎态度的公明党在经过协商并修改部分内容后转为支持,对此自民党高官表示“产生了最后能获得合作的感觉”,但这也成为自民党内部产生分歧的“火种”。同时,由于明年4月即将进行消费税增税,在自民党内部也有意见认为,“防止经济回落是最优先课题,没有必要急于推进集体自卫权的议题”。

  据央广网报道,日本首相力推的《特定秘密保护法案》把防卫、外交、防止间谍活动和防止恐怖活动四个领域内特别需要保密的情报指定为“特定秘密”,所有行政机关都可以指定“特定秘密”。“国家安全保障会议”制定的政策属于这一“特定秘密”范畴,这意味着政府权力扩大的同时,国民可能丧失知情权,国会也不能进行审议。安倍精心打造的“集权体制”和“密室政治”逐渐成型,而日本国民甚至会在不知情的情况下卷入战争。

从历史来看,主权与治权扭曲状态不能克服的最关键背景,就是超越宪法秩序的日美同盟的存在。日美同盟本质是军事的、非和平的,所以必然要求扩张并巩固保守政治集团的权力,以便突破宪法和平主义的限制。《特定秘密保护法》也正是处在这个历史脉络上,包括安倍首相在内的自民党和内阁高层极力以周边威胁、国家安全保障等外部理由为立法辩护,但这些威胁恰恰是周边对日美同盟和日本部分政治家的右倾化政策的被动反映。与此同时,长期掌握国政的保守主义集团,不断地从保障国民安全的过程中巩固日美同盟,迫使国民承认其权力扩张,侵蚀宪法规定的国民权利的合法性。《特定秘密保护法》正是借助这样的逻辑,把监控国民、削弱市民运动的权力赋予了保守主义政府,也就是紧张局势的制造者本身。这是知情权、大众传媒和市民运动都无法克服的根本性政治缺陷。

  谈到《特定秘密保护法案》的通过,以及“国安会”的成立,那么安倍有没有可能秘密地发起一次打击行动时,吕耀东表示,完全有可能,因为四大臣讨论的这些决断是不公开的。因此日本国会反对,因为内阁的一些决断,国会应该有知情权,但现在通过保密法的形式来限制这种信息的传递,这就是一种“密室交易”,或者叫“密室政治”。日本过去所谓的“密室政治”是在自民党内部的政治家之间的交易,现在在国家的决策层面,尤其在安全和外交层面上做一些内部的交易,或者内部的秘密行动,而不公诸于众,让国会进行制约的话,很可能走向更危险的境地。

从安保斗争不难看出,能够在根本上制约保守主义政党手中的多数主义武器的,是一个相当程度上自治的市民社会空间,并以此为社会保障,而在涉及宪法秩序、国民主权的问题上,形成有组织有规模的市民运动。在前者层面,为了有效地保证市民在治理问题上的发言权,政府的信息需要有基本的透明度,而政府与民众之间的对话渠道也需要保持畅通。在后者层面,要将大众的力量整合起来,将维护国民主权和基本权利的进步思想内化为民众的共同情感,就必须有支持进步立场的、不受保守主义政治牵制的大众传媒环境。因此,知情权和媒体报道自由在日本就不仅仅是普遍性的权利语言,而是落实宪法规定的主权者权利、护卫市民和大众政治的空间、维护政治良好运转的要件。

  据悉,11月26日,日本众议院国家安全保障特别委员会就曾对该法案进行表决,在自民党和公明党等的支持下获得通过。但强行表决的做法遭到民主党等在野党强烈反对。

《特定秘密保护法》的立法背景与安保修约颇为相似。具体来说,首先,立法的直接动力是日美同盟需要。2013年,《日美防卫合作指针》修改进程进入实际调整阶段,日美双方都明确表达了要加强盟国间情报共享。其次,都是滥用了议会多数主义。2013年7月,经过两次国政选举的胜利,自民党终结了2007年以来始终未能在众参两院同时拥有多数的状态,可以绕开在野党和大众舆论,单凭本党力量在议会强行推动战略。

  人民网北京12月6日电(记者黄子娟)据日本媒体报道,当地时间12月5日下午4点左右,日本《特定秘密保护法案》获得通过。社科院日本所外交研究室的主任吕耀东在接受媒体采访时表示,安倍进行“密室政治”,有秘密发起打击行动的可能性。

(二)特定秘密的信息限制:政府与市民在权力上的失衡

作为一项政府自我赋权、法律解释模糊导致政府权力可以无限扩大增值的法案,《特定秘密保护法》通过限制知情权、报道权等基本权利,压缩市民社会的空间,实质上挑战了战后政治良性运作的基础。换言之,这是主权与治权扭曲状态的再次激化。进一步说,法案能够强行通过,反映了战后日本政治发展终究没能建立一个真正可持续的制度来纠正主权与治权的分裂。包括《特定秘密保护法》在内的第二届安倍内阁所推行的一系列保守主义政策,不但打破了20世纪以来维持政府与市民之间平衡的机制和惯例,也将进一步削弱支撑这些机制和惯例的基本权利。民意明显地表现出对知情权流失的不安,但却无法做出有效的反制,说明只要主权和治权的扭曲状态没有改变,保守政党掌握着议会多数主义这一强大武器,就能通过经济利益分配和社会治理,将权力渗透进国民的日常生活中,导致主权拥有者始终处于被动,国民权利就处于被架空的危险中。

无视民意是非常危险的举动,希望大家为了日本未来能够一直和平下去共同努力,来自静冈县的山田声嘶力竭地呼吁民众通过投票去保障日本的和平。山田对日本现状深感忧虑,《特定秘密保护法》使日本民主遭到破坏,安倍正在使日本回到二战之前可以再次发动战争的状态,我坚决反对战争。山田对本报记者说,为了参加今天的抗议集会,昨天晚上12时从静冈县乘坐夜行巴士,今天早上5时30分到达东京。我们坚决反对《特定秘密保护法》。

2014年7月17日,日本政府又公布了秘密定义的55条细则,但仍然是定义抽象秘密范围扩大的威胁仍然存在。不仅如此,从处理特定秘密的管理机制看,政府完全主导了秘密限定、人员监控,以及对泄密者的惩罚。(1)秘密的实际指定权掌握在各官僚部门手中,内阁府对各部门缺乏强制力,各部门可以以对日本安全保障有显著影响的可能性为理由,拒绝向内阁府提供材料或解除秘密。(2)缺乏第三方监督。负责检查监督秘密的限定和解除状况,以及适应性评价机制实施状况的保障监视委员会由事务次官级官僚组成,难以保证中立性,而由法律和信息事务专家成员中法案的赞成派超过半数组成的情报保障咨询委员会形式上是第三方,但干预法案运用基准相关政策的权力有限,参与实际秘密指定的权限也没有法律承认。因此,《特定秘密保护法》实质上可以为官僚机构隐瞒信息提供合法性依据,更接近官僚制定,服务于官僚,官僚用于隐瞒信息的法案。

政权刚刚稳定,2013年8月27日安倍内阁就将《特定秘密保护法》草案提交党部,开始推动立法进程。然而,2013年9月3日到17日间征集的公众意见,直观反映了自民党战略与国民权利的抵触。

1985年,正值冷战时期,当时自民党曾规划过《防止关系国家秘密的间谍行为的相关法律》(略称《防止间谍法》),以针对潜在军事对抗下的间谍活动。其被普遍认为会加强政府集权,对国民主权形成压制。在市民团体和大众传媒的支持下,在野党成功使其成为废案。之后,自民党将保密相关条款散置于《日美相互防务援助等协定相关秘密保护法》、《国家公务员法》、《自卫队法》等专门法规内,国家权力适用范围也因此存在限度,没有构成一个足以威胁国民主权的全面信息管制体系。

日本政府不顾国民强烈反对强行在国会通过的《特定秘密保护法》12月10日正式实施。该法强化了内阁对军事、外交等国家机密事项的管理,加大了对公务员泄密的惩罚力度。日本不少学者认为,《特定秘密保护法》进一步扩大了首相的权力运作空间,安倍政权会借助这一法律更加无视民意,令政府在隐匿外交和军情信息方面为所欲为,进而开启日本通往秘密国家和军事国家的道路。

然而,2013年的《特定秘密保护法》在内容上不但继承了《防止间谍法》的冷战思维,而且更接近战前体制。其内容直接指向加强对国内社会的监控和管制,直接受到打击的不是所谓的假想敌国和外部恐怖威胁,而恰恰是能够防范保守主义政府的市民运动和媒体报道。首先,法律适用范围有根本性的扩大,从专业性较强的外交、防务领域,扩大到了涉及整个社会日常治理范畴的外交、防务(也称作国家安全)、恐怖主义和外延更加模糊的特定有害活动领域,而以往法律(《国家公务员法》等)中存在的一般秘密和特别管理秘密的区分在《特定秘密保护法》体系下将被打破,一律被纳入严格限制的特定秘密范畴。其次,《特定秘密保护法》设立了适应性评价机制,对涉密人员及其家属的信息包括隐私信息进行常规的检查评估,而且不只限于国家公务员,更延伸至警察机构、政府事业外包企业,乃至民意代表(国会议员)和公益机构人员。这不仅直接降低政府信息透明度、损害媒体自由,更意味着公权力可以合法渗入私人领域。最后,秘密定义范围的宽泛性和不明确性,会带来权力滥用的危险。

客观来说,在政治制度转型的过程中出现政治社会分裂,并不是日本所独有,二战后许多非西方国家在移植多数主义政治制度过程中都出现了社会分裂,并由此引起恶性党争和政治动荡。日本之所以作为一个比较成功的转型例子,在于它并不是简单地放任精英在议会内的博弈,而是也依赖议会外国民的自觉努力,克服主权和治权的扭曲状态,参与到重要的政治事务中,与执政的保守政治集团平等对话,制约多数主义。追溯历史,20世纪50年代末开始的安保斗争,正是主权与治权扭曲的一个极端反映,自民党的多数暴政导致的政治动荡迫使政府和国民寻求对多数的制约机制。

尽管政府形式上表示会针对公众质疑做进一步讨论,但内阁接下来并没有用实际行动回应国民担忧,反而更加强硬地推进议会表决。2013年10月,第185届临时国会召开,首相安倍晋三和自民党副总裁高村正彦分别通过施政演说和国会答辩阐释政府政策。两者的共同点是都将《特定秘密保护法》置于一整套空洞应对周边威胁和积极的和平主义外交口号下,一味强调政府在外交、安全保障上扩大权力的必要性,却淡化乃至刻意回避议员集中关心的《特定秘密保护法》对知情权、言论自由权、媒体权利等国民权益造成不利影响的问题。

(中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供新华网日本频道特稿,仅代表作者个人观点。如需转载,请注明作者姓名及出处为新华网日本频道。)

数百名日本民众10日中午聚集在首相官邸前,反对《特定秘密保护法》实施。

(三)强行表决:议会多数与民意的分裂

寒风凛冽,想必大家比较冷,让我们通过向首相官邸表达意见来暖暖身子吧。组织者说完后,数百名民众齐声高喊反对为发动战争作准备的《特定秘密保护法》让我们阻止安倍政权的暴行等口号。

秘密限定的宽泛和不明确,直接导致本应制衡保守主义政府的民意表达和市民运动反过来受到政府机构的限制。日本律师联合会用反核运动做了直观说明:反核运动可以被定为强行要求国家废核的政治主张,也就可能被置于恐怖主义的范畴内,而且核开发与国家安全保障相关,那么市民要获取任何与核设施和核开发相关的信息都可能触犯特定有害活动和恐怖主义的禁区。

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综上所述,《特定秘密保护法》的通过并不是一个独立的偶然事件,它是整个日本政治系统失去平衡的必然结果。从当代国家的各种政治机制看,实现主权和治权的统一,维持各种政治社会要素之间的参与和平衡,都是制度稳定、国家发展的关键,而不同国家实现此目标的手段和方式是不同的。日本战后的特殊历史,决定了主权和治权扭曲的状态下多数暴政无法克服,所以大众是否能够在暴政时刻被组织动员起来抑制多数政党就成为日本政治稳定的关键要素,这是历史所明确展示给我们的。因此,是否能够保证媒体报道自由,传媒是否能够维持进步立场,大众能否保证充分的知情权,市民运动的力量能否通过传媒的信息传递而整合壮大,对于日本的政治社会生态就显得尤其重要。因此,《特定秘密保护法》并不只是一个简单的信息领域管理的变革,而是对战后政治基石的冲击,它在实施之后会引发出什么样的连锁效应,值得研究者做进一步的观察分析。

在市场竞争激烈、信息量过于庞大的今天,大众传媒本身也已经逐渐难以坚守安保斗争中共同的进步立场,陷入分裂,并失去了对政治权力滥用动向的敏感。2013年9月,内阁初次公布法案征集公众意见时,日本新闻协会即发表意见书,但其中只使用暧昧的措辞声明对可能损害国民知情权的法案抱有危机感,而没有明确表达坚决的反对态度,而10月的协会大会决议的重点,则放在了就消费税上涨问题主张政府对报纸实行减税上。大众传媒在对待此类重大事件时的沉默或者意见分裂,导致捍卫权利和宪法的积极市民运动难以得到传播,也就难以获得广泛的共鸣,市民运动只能是分散的、地方性的,无法对抗在中央层面手握强大的议会多数主义武器的保守主义执政党。相应地,没有宣扬权利的大众舆论氛围,广大民众也就逐渐从社会参与中淡出,权利意识自然也就趋于迟钝。而这种迟钝意识又进一步使得依赖市场的大众传媒趋向保守。这样的恶性循环阻碍了权利的落实。

对于一项事关日本国民主权的重要法案,15天的意见征集显得过于仓促,超过10%的其他意见就对此表达了不满。而公众反馈最大特征就是集中于对法案的反对态度,接近全体的77%。比较反对和赞成意见(不到13%),后者不但主张简单笼统,更表现出纯粹的政治化思维,而反对意见更为全面详尽,是基于维护普遍性社会权利,抵制权力滥用对民众权益和法治秩序的侵害。

成泽宗男说,二战结束之后,德国对纳粹进行了彻底清算,但是日本军国主义却死灰复燃,安倍等丝毫不反省侵略战争责任,这令人非常担忧。如果仔细盘点安倍再次出任首相近两年以来的各项政策,可以非常明显地发现,安倍正在为发动战争做准备。

为了通过《国家安全保持会议设置法》与《特定秘密尊敬法》,安倍举办。(四)主权治权扭曲状态的激化与国民权利的架空

《周刊星期五》资深编辑成泽宗男在接受本报记者采访时表示,《特定秘密保护法》非常危险,主要是因为特定秘密的范围界定不清,完全由政府任意指定。从更加长远的眼光来看,更多日本人应该站出来反对《特定秘密保护法》的实施,这比起将焦点集中在某个经济政策更为重要,因为《特定秘密保护法》使日本面临着再次发动战争的危险,可能使许多人无辜丧生。

最终,《特定秘密保护法》在众参两院表决,尽管民主党、日本共产党、社民党等多个在野党一如既往地坚决反对,却未能阻碍自民党和公明党联合维新会与大家党尽管与执政党共谋,但因党内出现反对意见最终采取了模棱两可的退场弃权态度单纯凭借多数主义强行表决法案。

国民对法案的怀疑态度是显而易见的,根据共同社12月8~9日的电话调查,安倍内阁支持率首次跌破50%(47.6%),较11月的调查直降十个百分点;认为《特定秘密保护法》需要再修订的受访者占54.1%,认为应废止的比例为28.2%,而认为可以直接施行的仅占9.4%;对法案感到不安的占到70.8%,未感到不安的仅占
22.3%。政治态度左倾的《朝日新闻》11月30日到12月1日电话调查中得到了相同的结果,值得注意的是,在安倍内阁支持层中,支持在本届国会通过的受访者只有22%,要求继续审议的占56%;在政党联盟的公明党、维新会支持层中,要求继续审议的意见占比也最高。这说明对《特定秘密保护法》的争议并非党派分歧,而是国民共有的担忧。12月7日法案在参院通过后,《朝日新闻》的民意调查再度显示,有76%的受访者认为国会的讨论并不充分,明确反对法案的有51%。而态度明显亲自民党的《产经新闻》与富士电视网的受访者中,尽管认为法案必要的占59.2%,超过认为不必要的27.9%,但认为法案需要由国会进一步慎重审议的仍然占了82.5%,大大超过了要求在本届国会内通过的12.8%。综合持不同态度的媒体分别进行的调查看,《特定秘密保护法》的立法可以说是议会多数对普遍民意的背离,是日本政治主权和治权分离这一痼疾的又一次发作。

尽管《特定秘密保护法》是在议会多数决通过的法律,却并不意味着它是民意表达的产物。从日本的情况看,议会多数主义存在天然的缺陷,那就是战后特殊历史下日本主权与治权分离:一方面,和平宪法赋予国民主权,在实践中依赖民众力量来排斥战前体制,保障和平主义与国民权利的实现;另一方面,在日美军事同盟框架下,议会和内阁被脱胎于战前体制母体的保守主义政治集团(以自民党为核心)所主导,这意味着治权拥有者又始终存在挑战宪法规定、加强权力的倾向。主权与治权的扭曲,决定了单纯的议会多数主义反而可能成为保守主义政治家实现其重建战前战略意图的工具。

在自民党一党长期执政的时期,不考虑竞选压力只专注执政,政治竞争更多发生在内部派阀之间,是为各自所代表的地区、部门争夺利益分配,这种竞争可以通过党内的体系和规则来处理,而不需要进入议会层面。但是,在实际存在政党更迭的情况下,政党行为方式会发生改变。(1)为了吸引选票和维持党员数量,政党需要有更鲜明的特征和政策,这就必然提升政党的意识形态色彩,要求在对抗中表现出更多的不妥协姿态,一定程度上鼓励了保守政治集团的右倾化。(2)日本经济社会发展的颓敝形势没有根本好转,一旦政府公共政策失当,中间选民便会倾向于动用选票这一便利的惩罚工具,而与执政党势均力敌的在野党也会施加强烈的压力,因此政权更迭极快,执政党几乎没有公共政策调整和延续的空间。这种状况决定了执政党会倾向在有限的执政期间内强力推行政策,政策内容在提交议会之前不会花费大量的时间和精力进行多方对话,而在进入议会之后一旦受阻,就倾向于采取强行表决。这样的议会政治环境下,安倍内阁在两院优势下连续强行通过右倾色彩强烈的法案政策,实际已表明日本战后政治制度的又一次危机到来。

(一)国民知情权与市民运动:对多数暴政的免疫机制

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