内容提要:行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制,是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。行政复议法、行政诉讼法实施以来,在保护行政相对人合法权益、监督行政机关及其工作人员依法行使职权方面发挥了积极的作用,但仍存在许多问题,导致许多当事人舍弃复议、诉讼的法律途径,而采用信访的形式进行权益的救济。庞大的信访人群,成为当今一个影响稳定的社会问题。本文尝试对这两种救济制度在实际执法中存在的弊端进行分析后提出几点完善的粗疏建议。
一、现状
《行政诉讼法》第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”这是我国现阶段有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。该法律条款确定复议与诉讼自由选择、复议前置型这两种基本类型,在执法实践中最为常见的是复议与诉讼的自由选择,少量的是复议前置,另外,还有《行政复议法》第14条规定的终局性选择型、《行政复议法》第30条规定的行政复议终局型等情形,本文着重阐述的是常见的复议与诉讼自由选择、复议前置型。
二、缺陷
行政复议、行政诉讼是当今中国社会解决行政争议获取权利救济的基石。现阶段公民为解决行政争议获取权利救济时,有的选择行政复议,有的选择诉讼,有的选择复议后对复议决定不服又进行诉讼,更有甚者复议或者诉讼终结后通过信访再进行权利救济,庞大的信访人群,困扰着政府,成为当今一个影响稳定的社会问题。笔者是多年从事行政复议应诉的工作人员,根据实际工作状况,对《行政复议法》、《行政诉讼法》二种权利救济制度客观存在的弊端进行分析。
首先,作为行政机关内部解决行政争议的行政复议制度,存在着护短现象。由于行政机关上下级及部门与政府之间的隶属关系,复议过程中或多或少存在地方保护主义、部门保护主义,导致行政复议难以做到公开、公正、公平,无法真正保护行政相对人的利益。在工作中?­常遇到这样的情况,为避免复议后被上级行政机关撤销或者变更影响执法质量的考核成绩,作出具体行政行为之前特意向上级行政机关的复议机构请示、汇报,这种做法客观上剥夺了行政相对人向上一级行政机关申请复议的权利,导致行政复议走过场,以维持了事。再如,行政复议案件撤诉率居高不下,今年来受理的复议案件,撤回申请的比率接近一半,在撤回申请中有很大一部分并非因为其对?­具体行政行为不再有异议,而是基于外力的影响而不得不撤诉。将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端,随着行政复议法实施几年来的实践,逐步表现得越来越明显,复议案件起诉率、撤回申请率高就是很好的证明。行政相对人出于“官官相护”的顾虑,舍快捷、便利的复议而选择漫长的诉讼,甚至信访,使行政复议的作用难以得到充分发挥。
第二,行政诉讼制度本身存在缺陷。表现在:一是行政诉讼法规定的受案范围狭?­。行政复议受案范围不受行政诉讼法的约束,较行政诉讼的受案要宽得多,并将抽象行政行为纳入行政复议审查的范围。1999年11月24日的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》尽管扩大了受案范围,仍难以周全可诉所有的具体行政行为,一些受损的权益得不到司法最终的救济,法院对有关起诉的规定又作了很多限制性的解释,导致很多与人民群众利益息息相关、具有重大社会意义的纠纷,如涉及农民负担、土地征用和房屋拆迁等争议不能或难以通过行政诉讼得到解决。二是适用的依据狭?­。行政诉讼中,对争议的具体行政行为适用的法律进行审查时,《行政诉讼法》规定:人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规为依据;参照行政规章及地方政府规章;规章以外的其他规范性文件不能作为审理行政案件的法律依据。行政复议中,?­先的《行政复议条例》规定,“复议机关审查复议案件,以法律、行政法规、地方性法规、规章,以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据”,《行政复议法》回避了行政复议的法律适用问题,对行政复议的法律适用未作规定。但是,针对具体行政行为的法律适用问题,《行政复议法》用了“适用依据”这一比较笼统的字眼。由于依据的范围比较广泛,法律、行政法规、地方性法规当然是依据,行政规章、地方政府规章也是依据,并且目前我国大量的行政执法的依据是非法律形式但事实上具有法律效力的行政决定、命令、规定、解释等规范性文件,透过字里行间,复议机关审查复议案件,除了法律、行政法规、地方法规、规章外,还要将非法律形式的规范性文件作为审查依据。
三是审查范围狭?­。《行政复议法》规定对具体行政行为明显不当的有权进行审查,作出有利于维护当事人合法权益的决定,而行政诉讼法对行政机关的在自由栽量范围内的裁决,规定法院无权进行审查,导致在执法实践中出现:当事人如选择直接向法院起诉的方式来维护自己的合法权益,因行政行为不当不属于法院的审查范围内,使当事人的合法权利得不到应有的救济。相反地,如果当事人选择的是先向行政复议机关提出,那么复议机关就可以通过适当性审查解决自由裁量权的合理性,从而满足当事人的要求。即使当事人对复议决定不服,仍然可以向法院起诉,通过法院对复议决定的合法性审查,敦促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。
第三,由于受到行政的钳制,司法公正面临挑战。尽管诉讼法确立人民法院在审理案件时“依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、“在适用法律上一律平等”的?­则,然而,在现行的司法体制下,各级法院的?­费必须由同级政府确定,法院的财政与地方财政融为一体,地方法院更多地倾向于从发展地方?­济的角度去执行法律和行使司法权,而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。在人事制度方面,法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任、罢免或任免。由于财政、人事因素,使得地方法院在法律与权力、法律与关系之间寻求妥d­的办法,甚至有时候和行政机关一起对付?­告,因此行政审判的公正性难以保证。久而久之,行政管理相对人同行政机关对薄公堂进行行政诉讼的信心日趋不足,认为法院和行政机关“官官相护”,通过司法途径不一定能保护自己的合法权益。另外,行政判决执行难,诉讼周期长,诉讼成本高,赢了官司日后遭行政机关打击报复,等等,导致行政相对人降低了对法院甚至对法律的期望值。最终的司法途径无法保证受损权利得以救济,导致许多人选择信访途径寻求救济。
三、对策 首先,加快推进司法改革,设立专门的行政法院。
好多人大代表和专家提出建议设立专门的行政法院,笔者也深有同感。由于我国是一个大行政的国家,行政诉讼又必然要对政府机关行政行为进行审查,如果法院受政府过多地钳制,司法公正受到考验,设立专门的行政法院,从现在的人民法院系统单列出来,人事、财政等权利不再受制于地方政府,统一由最高人民法院管辖,可以对行政案件的独立审判提供切实有效的保障,促进政府依法行政,这是改革措施之一。改革措施之二是:取消行政复议。按照《行政诉讼法》的规定,当事人对行政复议机关作出的复议决定不服的,可以向人民法院提起诉讼。由此,笔者认为行政复议决定的可诉性将导致国家行政资源的浪费。理由是:行政复议机关在法定时间内作出复议决定后,只要申请人或第三人有异议,均可向人民法院起诉。人民法院受理后又将进行调查取证、开庭审理作出判决。期间行政复议所作的大量工作及人力、财力、物力都白白浪费了。且通过行政复议进行内部监督,实践证明并没有达到《行政复议法》预期的效果。为节约行政资源,减轻当事人的诉讼成本,能否借鉴西方国家的法律制度,取消行政复议程序,由复议机构和人民法院的行政庭合并组成专门的行政法院解决行政争议,将会起到事半功倍的效果。
其次,加大立法步伐,修改行政诉讼法,将更多的行政行为纳入司法审查的范围。
随着普法的深入,公民的权利意识越来越强烈,当自身的权利受到行政机关不法侵害时,越来越多的人选择通过行政诉讼的司法救济途径维护自己的权利,由于行政诉讼受案范围、审查范围、适用依据明显?­于行政复议,产生司法救济的空白领域,相对人受到行政诉讼受案范围、审查范围、适用依据外部分行政行为侵害时不能及时获得司法救济。尽管我国的《行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来,?­过了两次《司法解释》,行政诉讼的受案范围呈现不断扩大的趋势,但在司法审判实践中还有一些空白和欠缺,仍不能适用依法治国发展的需要,迫切需要根据我国法治发展水平并借鉴其他国家的立法?­验对?­有立法做出修改,使行政相对人受损的权利能够通过司法途径获得及时的救济。
第三,重新设定复议前置模式
鉴于我国目前行政复议案件居高不下的维持率,行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥,甚至还阻°­了当事人合法权益的及时维护,笔者认为建议必须减少目前单行立法所规定的行政复议前置情形,将复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的事项之中。建议:
1、对《行政诉讼法》第37条第2款进行修改,取消“法规”可以设置复议前置程序的规定,将此项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律”。如此一来,复议前置的范围将有所缩减,作为相对人程序性权利的救济选择权将获得更为有效的保障。
2、将复议前置模式限定于某些具有极强技术性、专业性的案件,以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。这些行政争议大致包括:商标、专利、麻醉药品和精神药品管理、交通事故、环保、税务、海关、商检、外汇等。
第四,推进普法进程,提高全体公民的法律水平。
目前,我国公民的法律意识较以前有了普遍的提高,知道用法律的武器来维护自身的权益,但是对法律知识的了解、掌握还相当贫乏,因此,必须加大维权方面的法律宣传力度,主要是行政复议法、行政诉讼法的宣传。只有提高全体公民的法律水平,使其知道怎样运用法律武器来保护自己权利,摈弃动辄上访寻求更大权力保护的错误观念,才能真正解决在其合法权益受到侵害时不知告、不会告、不敢告的问题,同时还可以加强公民对行政机关的执法监督,更有利于促进整个社会执法水平的提高,加快依法治国步伐。
构建社会主义和谐社会,是党的十六大和十六届三中、四中全会提出的一项重大任务,适应了我国改革发展进入关键时刻的客观要求,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。要彻底解决上访问题,引导群众以理性合法的形式解决矛盾、受损利益获得真正的救济,充分彰显“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念,关键的关键是要加强司法的独立仲裁能力、充分发挥司法的监督职能,依法、及时、合理地解决行政争议。

虽然行政复议与行政诉讼是两种不同的权利救济手段,但这并不影响它们之间存在的密切联系。行政复议和行政诉讼都是解决行政争议,对行政机关的行政管理进行监督,对行政相对人遭到违法和不当行政行为侵害给予救济的法律制度,行政复议与行政诉讼的联系主要体现为:
①产生的根据相同。都是基于行政争议的存在,用以解决争议的法律制度。
②目的和作用相同。都是为了防止和纠正违法不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法效益,保障和监督行政机关依法行政。
③审查的对象基本相同。行政复议与行政诉讼都以行政争议为处理对象,都要对具体行政行为是否合法进行审查,只是复议机关作为行政机关,所以审查范围要宽一些。可以同时审查具体行政行为的合理性,以及作为具体行政行为依据的规章以下规范性文件。行政复议与行政诉讼,旨在解决行政纠纷,不解决民事纠纷。两者均以保护公民、法人或者其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权为宗旨。
④产生的条件相同。都是一种依申请启动的活动。两种程序的启动,都有赖于相对人的申请。
⑤行政复议与行政诉讼都是一种权利救济手段。两者都对行政主体的具体行政行为进行监督,纠正违法和不当。行政复议和行政诉讼都属于救济行为,都具有事后性和依申请的性质,即它们都是事后的一种监督手段,且又须以行政相对人的提起为前提条件。
⑥法律关系相似。在解决争议的过程中,行政复议机关和人民法院都是居中的裁决者,所以行政复议属于行政司法的范围,与法院的审判活动有不少相似的地方。
⑦行政复议与行政诉讼都是由公民、法人或者其他组织提起,作为行使行政权的一方当事人行政机关无权提起。二者均适用不告不理的原则,都是一种依申请的行为。行政复议与行政诉讼的被申请人或被告都是享有国家行政职权、作出行政行为的国家行政机关。
⑧行政复议与行政诉讼适用的原则和程序也有许多相同之处。二者的受案范围基本相同,所作出的裁决种类和执行手段也基本相同。原具体行政行为不停止执行、行政机关负举证责任、不适用调解等原则,在行政复议和行政诉讼中都适用。
行政复议与行政诉讼虽有诸多共同点,但毕竟是解决行政争议的两种不同方式,相互间存在明显区别,这主要体现在:
1、处理机关不同。行政复议与行政诉讼的处理机关是不同的,前者是行政机关,后者是人民法院,即司法机关。
2、性质不同。处理机关的不同决定了它们行为性质上的区别:行政复议机关的复议行为属于行政行为,它是一种行政机关内部的层级监督制度,对相对人来说,这是一种行政救济的手段;而人民法院审理行政案件的活动属于司法活动,是人民法院对行政机关的监督活动,是人民法院行使司法权对行政行为的司法审查,对行政相对人来说这是一种诉讼救济的手段。前者受行政程序法即行政复议法调整,后者则受诉讼法即行政诉讼法支配。
3、受案范围不同。行政复议范围大于行政诉讼范围。属于行政诉讼范围的,必然属于行政复议范围;但属于行政复议范围的,未必属于行政诉讼的范围。行政诉讼的受案范围限于人身权和财产权方面:行政复议的受案范围除行政行为对人身权、财产权的侵犯外,还包括对受教育权和其他权利的侵犯。
4、审查标准不同。行政复议与行政诉讼都以具体行政行为为审查对象,但其审查标准是不同的。行政复议对具体行政行为是否合法与适当进行审查;行政诉讼原则上只对具体行政行为是否合法进行审查,对不适当的具体行政行为不予审查。此外,行政复议法对复议的申请范围作了扩大的规定,公民、法人或其他组织的合法权益受到更全面的保护。
5、审理方式和审理制度不同。行政复议是行政机关内部的上级对下级的监督监督制度,是高层级的行政权对低层级行政权的监督。所以监督是全面的,不仅限于对具体行政行为合法性的审查,还包括对具体行政行为合理性的审查。甚至不仅包括对具体行政行为的审查,而且在对具体行政行为审查的同时,还可以审查作为具体行政行为的依据的规章以下的行政规范性文件。行政复议一般实行书面复议制度,也就是说复议机关在审理复议案件时,仅就行政案件的书面材料进行审查,不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到庭,这样可以节省时间精力和费用;而行政诉讼一般不实行书面审理制度,当事人双方必须到庭,相互答辩。行政复议实行一级复议制,也就是说对复议机关的复议决定,一般不得再请求复议;而行政诉讼实行两审终审制,当事人对一审裁判不服的,可依法向上一级人民法院提起上诉。而且行政诉讼是行使司法权来审查行政行为,一般只审查具体行政行为的合法性。对行政机关行使自由裁量权的合理性,则不属于审查范围。
6、处理权限不同。行政复议机关在复议中解决纠纷的权限与人民法院在行政诉讼中解决纠纷的权限大有区别。行政复议机关通过对原具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查,依法可作出维持、责令履行、撤销、变更、确认、赔偿损失等行政复议决定。行政复议以变更原处理决定为常见,而行政诉讼则只能对显失公正的行政处罚予以变更。这是因为,在行政复议中,审查机关与被审查机关属于同一系统主体,而在行政诉讼中,审查机关是司法机关,被审查机关则是行政机关,是两个不同系统的主体,它们受到行政机关与司法机关分工的约束。
7、处理依据不同。行政复议案件的审理以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据;而行政诉讼案件的审理则只能以法律、行政法规和地方性法规为依据,以行政规章为参照。
8、法律效力不同。行政复议一般没有最终的法律效力,相对人对复议不服,还可以提起行政诉讼;只有在法律规定复议裁决为终局裁决的情况下,复议才具有最终的法律效力,相对人不能再提起行政诉讼。只有全国人大及其党委会制度的法律才有权规定哪些案件的行政复议能够有终局裁决权。行政机关自己制度的行政法规和行政规章,不能为自己设定终局裁决权。地方法规也无权规定行政复议的终局裁决权。行政诉讼则具有最终的法律效力,无论有没有经过行政复议的案件,一经行政诉讼,诉讼的裁判结果就是有最终效力的结果,不能再由行政机关复议。而行政诉讼的终审判决则具有最终的法律效力,当事人必须遵行。
行政复议和行政诉讼怎样衔接?
实践中常会碰到行政复议和行政诉讼的衔接问题。两者的衔接一般有如下几种情况:
行政复议前置。即法律、法规规定相对人的具体行政行为违法侵权,引起争议的,必须先申请行政复议,对行政复议决定不服,可以再提起行政诉讼,由人民法院通过审判程序解决争议。
相对人既可以先申请行政复议、对行政复议决定不服时,仍可申请行政诉讼,也可以直接申请行政诉讼。当然若直接申请行政诉讼,就不可以再申请行政诉讼。因为行政诉讼的效力要高于行政复议的效力。
行政复议为终局裁决。这也有两种情形,一种是法律规定相对人可以在复议和诉讼两者之间作出选择。选择了行政复议就不能再提起行政诉讼。如中国公民《出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》都规定被公安机关依法律处罚,对处罚不服,可选择行政复议,也可选择行政诉讼,若选择行政复议,复议裁决则为终局裁决,不能再提起行政诉讼;另一种是法律规定只能复议,复议裁决就是终局裁决,不能提起行政诉讼,如《商标法》就规定,对申请注册商标中的行政争议,商标评审委员会有终局裁决权。

【美高梅官方网站】行政复议机关的复议作为归属行政行为,法律、法规规定相应先向市直机关申请复议。程序法制对行政相对人的权益保护具有十分重要的意义。
在现代法治国家,行政相对人的权益之所以能够受到一定程度的保护,在很大程度上应当归功于程序法制。实体法制固然重要,但没有程序法制,实体法制再好也等于零;而如果有一套较好的程序法制,实体法制即使不完善,公民的自由也可以得到较好的保障。行政相对人权益的保障在某种意义上来说,是程序法制的副产品。
行政主体首要的或基本的职责就是执行法律。而任何法律的执行和实施都是一个过程。行政过程不受客观、公正的程序所引导,就会为偏私、专横、任性的程序所支配。人们只有早修堤坝,才能避免泛滥的洪水带来的灾难。
优良的程序法制常常可以成为强制手段的替代品。因为程序法制的训导功能常常使人们“近善远罪而不自知”;程序法制的监督制约功能往往使执法者知所趋避。
优良的程序法制是实体法制实施的保障。如果一个国家出现了“有法不依、执法不严”的情况,就应当认真审视该国家的程序法制是否健全。优良的法律应当具有自我能动实施的动力和手段,而这种动力和手段主要来源于程序法制。
第 1 页 程序法制对行政相对人权益保护的作用机制在于:
通过对行政主体实施行政行为的步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度的设定,使行政权的行使规范化;使行政相对人及相关的利益集团进入参与行政权的行使过程,使他们得于进行有效地防御和监督,从而使行政权的行使更具有民主性。通过确保行政公正的相关制度的嵌入,从而使行政权的行使更具有正当性;通过对行政相对人资讯权或了解权、听证权等程序性权利的赋予,增加行政过程的公开性和透明度;通过事前或事后的监督以及其他行政主体及国家机关的介入,增加行政主体及其工作人员的高度自律性;通过行政复议、行政诉讼等救济程序的设立,使受损害的行政相对人的权益得于及时恢复,从而使行政相对人的实体权益具有保障性。
近十年来,中国的程序法制建设取得了长足的进步。
在行政程序立法方面,立法法对制定行政法规、行政规章的程序作了原则规范;行政处罚法对行政主体实施行政处罚的程序作了较为详细的规定。在上述程序中,行政相对人的了解权、知情权、陈述权、申辩权、听证权、检举权、对严重违法处罚的拒绝权、请求救济权等程序性权利得到确认,而行政主体的公布处罚的规范依据、严格依法调查检查和取证、告知处罚的事实和依据以及被处罚人应享有的权利、听取陈述和申辩、组织听证、依法回避、及时送达、罚缴分离等义务也被从严规定。此外,行政征收程序、行政许可程序、行政强制程序也将随着相关单行法律的制定而加以确定。
第 2 页
行政救济方面,1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》取代了原有的国务院1990年12月24日发布、1994年10月9日修订发布的《行政复议条例》。行政复议法与行政复议条例相比,有一个显着的特点,那就是强化了对行政管理相对人的请求救济权的保护,给了行政相对人许多方便:不仅将涉及政治权利的行政行为纳入行政复议的范围,而且允许在对具体行政行为申请复议的同时,对作为具体行政行为依据的规章以下的规定提出审查申请;行政复议法将申请复议的一般期间由15天改为60天,这个一般期间只有在法律规定超过60日的情况下才可以改变,这就意味着前此法律、法规或规章规定的期间少于60日的一律无效。不仅如此,由于正当理由而耽误法定申请期间的,耽误的期间应从法定期间中扣除;行政管理相对人对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的,除对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服只能向上一级主管部门申请行政复议以外,既可以向上一级主管部门申请复议,也可以向该部门的本级人民政府申请复议;申请人申请复议,可以书面申请,也可以口头申请。口头申请的,复议机关不仅应将法定事项如实记录,而且有义务将该记录的复印件发送被申请人;行政复议以书面审查为原则,但实际上取决于申请人的意志,申请人如果要求听取意见,复议机关即有义务听取各方意见、调查情况;复议程序一经启动,被申请人即应提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,复议机关不得拒绝,在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他组织或者个人收集证据;在行政复议决定作出之前,申请人要求撤回行政复议申请的,只要说明理由即可以撤回,避免了申请人硬着头皮打不愿打的官司的尴尬局面;复议机关无正当理由拒绝受理复议申请的,行政复议法设定了多种救济渠道,一是上级行政机关应当责令其受理,二是上级行政机关可以直接受理,三是申请人可以就不予受理决定向人民法院提起行政诉讼,四是追究复议机关有关人员的法律责任。
第 3 页
在司法救济程序方面,1989年4月4日第七界全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,该法所设定的被告行政机关对作出的行政行为承担举证责任、严禁被告重复违法、禁止被告以调解为名迫使原告让步等制度,对于保护行政相对人的权利具有十分重要的意义。此后,最高人民法院1991年发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》。最近,最高人民法院又发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,以取代原有的《若干意见》。该解释在保护行政相对人的诉权方面作出了详细的规定,主要体现在以下几个方面:
一是在《若干意见》的基础上,扩大了行政诉讼的受案范围。行政诉讼受案范围从法律行为扩大到了非法律行为,从单方行为扩展到了双方行为,从涉及狭义上的人身权和财产权的行政行为扩展到涉及广义上的行政行为。
二是取消了对原告资格的不当限制。《若干解释》对相邻权人、竞争权人、受害人、复议决定的利害关系人、合伙企业、联合企业的组成部分、农村土地承包人、被消灭或改变隶属关系的非国有企业、公司的权力机关等主体的原告资格作了明确的肯定规定。
第 4 页
三是在提起诉讼的前置条件方面作了一些新的规定。“前置条件”是指根据法律、法规的规定,对于某些事项,当事人在提起行政诉讼之前,必须先向行政机关申请复议,对复议决定不服或者在法定期间复议机关没有作出复议决定的,当事人才能到法院提起行政诉讼。为了防止有的复议机关借“前置条件”而逃避司法审查,防止有的法院在行政审判实践中,借“前置条件”推托救济责任,《若干解释》明确规定利害关系人对复议机关决定不予受理的或既不立案也不决定不予受理的行为,可以向人民法院提起行政诉讼。
四是对起诉期间依法作了从宽解释。根据行政诉讼法规定的精神,取消了《若干意见》的过严限制。对行政机关告知了行政行为的内容但没有告知诉讼期间和起诉的权利的,其起诉期间从知道或者应当知道诉权或者起诉期间之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年;对行政机关既没有告诉诉权和起诉期间,同时也没有告知行政行为的内容的,明确规定从知道或者应当知道行政行为内容时开始起算,但对于涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理;如果当事人超过了诉讼期间,但是耽误期间的原因不能归责于起诉人自身的话,或者是起诉人意志以外的原因造成的话,被耽误的时间不计算在起诉期间内。
第 5 页
五是对利害关系人控告行政机关不作为的起诉时机作了比较科学的规定。《若干解释》明确规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责,行政机关不履行的,起诉期间不受前款规定的限制。”
六是对一事不再理的问题作了从宽解释。首先,法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的,由先受理的机关管辖;同时受理的,由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理。其次,法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,又经复议机关同意撤回复议申请,在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的,人民法院应当依法受理。再次,人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理。再次,原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费,又不提出缓交、减交、免交申请,或者提出申请未获批准的,按自动撤诉处理。在按撤诉处理后,原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉,并依法解决诉讼费预交问题的,人民法院应予受理。最后人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后,公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的,人民法院应当依法受理。
第 6 页
七是放宽了对起诉的事实根据和委托代理方面的要求。首先,根据《若干解释》的规定,行政机关作出具体行政行为时,没有制作或者没有送达法律文书,公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的,只要能证明具体行政行为存在,人民法院应当依法受理。其次,《若干解释》有条件地承认了口头委托的效力。被限制人身自由的起诉人可以口头委托近亲属、律师作为代理人提起行政诉讼,并且规定如果有关机关拒绝人民法院核实,就视为委托关系成立。
八是使受理条件法定化,以防止在受理案件问题上的随意性。《若干解释》第四十四条详细列举了不予受理和驳回起诉的法定条件,并明确规定,法院在审查一个案件是否应该受理的情况下,如果发现当事人某些条件还不具备,手续还不完备,或者是所告的被告不适格等等,必须先行告知当事人予以补正或者更正。只有在当事人拒绝补正或更正的情况下,人民法院才可以裁定不予受理或者驳回起诉。
九是加大了对当事人起诉权的保护力度。《若干解释》采取一系列的制度化措施,明确规定:“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的,应当在7日内立案;不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的,应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案,又不作出裁定的,起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的,应予受理;受理后可以移交或者指定下级人民法院审理,也可以自行审理。”首先,对当事人起诉必须由合议庭进行审查,不能由单个的审判人员决定是否受理行政案件。其次,在法定的期限内必须作出决定。受诉法院在七天以内要么立案受理,要么作出不予受理的裁定。由于特殊原因在七天以内如果决定不了的,应该先行立案受理。受理以后如果发现确属不应该受理的,裁定驳回起诉。最后,如果受诉法院在法定的期限内既不受理,也不作出不予受理的裁定,当事人可以向上一级人民法院申诉,或者直接向上一级人民法院提起诉讼。上一级人民法院认为应该受理的,可以先行直接受理,受理以后,可以移交有管辖权的法院审理,也可以移送给有管辖权的法院来进行审理,还可以指定其他法院审理。
第 7 页
尽管我国的程序法制在不长的时间内,取得了举世瞩目的成就,但与法制国家和民主政治的要求相比,与行政相对人日益增长的权利保护要求相比,还有不小的差距。例如,行政程序法制还没有涉及到所有行政管理领域,相当一些行政行为还没有得到行政程序法制的规制,有必要制定统一的行政程序法加以规范;有的行政程序规范还没有实现公正与效率的统一,保障行政相对人的权益的程序制度还不健全;轻视甚至侵犯行政相对人的程序性权利的现象还时有发生,而制裁程序性违法的手段和措施显得疲软;行政救济的范围相对来说还比较狭窄,行政复议和行政诉讼的受案范围有必要进一步扩大;等等。要解决上述问题,有必要采取多种手段强化程序法制建设:
首先,必须进一步强化程序法制的理念,高度重视对行政相对人权益的保护。行政程序法制具有诸多的功能与作用,其中,保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关的非法侵害,监督和保障行政机关依法行政,是其最基本的作用。在上述两个基本目的中,保护行政相对人的合法权益是最为基本的目的。在设定程序法制的时候,必须将维护公民合法权益放在第一位来考虑。这是因为:人民群众是改革、发展、稳定的真正动力,是国家的主人;维护人民群众的利益既是贯彻群众路线的要求,也是国体和民主政治的要求,也是行政的基本宗旨。
第 8 页
其次,必须尽快完善程序法律制度,实现公正与效益等价值的有机整合。行政权的行使不仅要公正,而且要以显而易见的、易于接受的、令人信服的方式或渠道实现。这就是说,行政权的行使不仅要以追求客观公正为目的,而且要以程序公正作为路径。在这个意义上说,公正的程序是实现实体公正的必要条件。但是,程序本身并不一定具有绝对的正当价值,并不一定能够确保公正的实现。程序既可以是通向公正的桥梁,也可以是引渡偏私的贼船。程序必须具备一定的标准,才有可能成为实现公正的保障。程序法制要符合公正程序的最低标准,必须符合中立原则、对等原则、公开原则、平等对待原则、比例原则、表达自由、裁决基础原则、有效救济原则等等;必须将可能影响执法公正的不良因素限制到最低程度;必须合理配置行政权和行政相对人权利。当然,公正价值必须与效率等其他价值相协调,既要防止其他价值对公平价值的挤压,也要防止其他价值难于实现而反过来影响公正价值的实现。
第三,必须树立程序法制的权威,为程序法制设置更为有效的法律后果。要建立严格的违反法定程序或程序滥用的审查制度,以克服目前普遍存在的程序法制虚无主义的现象;要在条件成熟的时候,有限制地建立程序违法即不得重新作出行政行为的制度,以树立程序法制的权威,鼓励行政相对人对违反法定或正当程序的行政主体申请复议或提起行政诉讼;要严格追究违反法定程序或程序滥用者的法律责任,使程序法制切实受到尊重。

网站地图xml地图