在人们维权意识普遍增强的今天,“行政诉讼”已经不再是一个遥不可及的法学字眼,甚至有人大胆预言:“打官司”将成为一种生活的常态。可是作为与行政诉讼并行的另一种重要的权利救济方式——“行政复议”,却始终远离人们的视线,没有引起社会以及民众足够的关注。
行政复议,顾名思义,就是由上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行再一次的审查和决定。法律之所以设立这样一个制度,不仅是要为行政行为的相对人,也就是我们通常说的“老百姓”提供讨一个“说法”,还一个公道的途径,同时也是为了建立一个行政机关进行自我监督、自我纠错的有效机制。相对于行政诉讼来说,行政复议不收取任何费用,各项程序有严格而紧凑的时间限制,可以附带进行规范性文件审查,还可以解决绝大多数行政诉讼不能解决的“合理性”问题,因此,不论从保护当事人权益的角度还是从制度本身的便捷性看,行政复议制度都具有不可比拟的优越性,理应成为发生行政争议时,老百姓首选的维护自己合法权益的“武器”。
可是《行政复议法》实施八年来,实际收到的效果却与立法者的预期有一定差距。据统计,全国每年信访案件平均超过1000万件,但行政复议案件还不超过10万件。另外,统计数字表明向人民法院提起行政诉讼的案件中,有70%以上是没有经过复议直接起诉的。可见,复议制度还远远没有深入人心。一方面,可能是由于老百姓对古来有之的“官官相护”的疑虑,所以发生行政争议时,宁愿选择信访或者干脆与行政机关对簿公堂;另一方面,也可能因为大家对于行政复议制度还不够了解,不懂得如何使用这一有点陌生的“武器”。
这里,囿于篇幅,对有无担心“官官相护”的必要不做过多的讨论,仅举一个数字:据国务院法制办统计,经过行政复议的案件中83.7%的申请人不再提起行政诉讼,说明复议在化解申请人与行政机关的行政争议方面是起到很好效果的。所以,以下仅就复议制度与大家关系最密切的部分之一——也即谁有力量启动复议程序这一问题做一些介绍,以期增进大家对于这一制度的了解,在不服某项具体行政行为时首先考虑自己能不能到它的上级机关去“告一告”。
就像行政诉讼有原告与被告一样,在行政复议中有“申请人”与“被申请人”。而申请人的一纸行政复议申请就成为了启动整个行政复议程序的关键。那么,哪些人可以成为复议申请人?也就是说申请行政复议需要什么样的资格呢?根据《行政复议法》的规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以提出行政复议申请。因此,那些认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依据行政复议法的规定以自己的名义向行政复议机关申请行政复议,要求变更或者撤销原具体行政行为的公民、法人或者其他组织就是行政复议申请人。
具体一些说,行政复议申请人应当具备以下条件:
首先,复议申请人必须是某种具体行政行为所指向的公民、法人或其他组织。也就是说只有作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织,才具有提起行政复议申请的资格。这些人的合法权益有可能受到行政行为损害,为维护其合法权益,需要赋予其复议申请权。所谓“行政管理相对人”,是一个行政法学界和行政机关内部使用频率颇高的词汇,其实从字面上理解并不难——是指行政活动作用、影响的对象。也就是说,没有受到行政活动的作用、影响,不是行政管理指向的对象,不能成为行政复议申请人。举个例子,行政机关行使行政权,是行政管理的实施者,一般来说不可能受到相对一方的侵害,所以不能申请复议。但如果某一行政机关向城建部门申请盖办公楼,这时它属于被管理的其他组织地位,在这种情况下,它又具有了复议申请人的资格。
其次,复议申请人必须认为具体行政行为侵犯其合法权益,也就是说他与该具体行政行为有利害关系。法律上的利害关系是权利义务受到不利影响,如果某一具体行政行为的对象认为自身权利义务受到了该行政行为的不利影响,那么,就可以申请行政复议。需要指出的是,这里的“认为”是指申请人基于一定事实作出的一种主观判断,无论合法权益受到损害的客观事实存在与否,也不论该具体行政行为是否存在违法或不当之处、是否是导致该损害的“罪魁祸首”,都不影响申请人提起行政复议申请。
再次,复议申请人必须以自己的名义申请行政复议,即必须是自身合法权益受到具体行政行为侵犯,而不是他人的合法权益受到侵犯。通俗地说,具体行政行为侵犯了谁的合法权益,谁能提起行政复议,“路见不平拔刀相助”在这里是不允许的。因为如果不是以自己的名义而是为他人或者受他人之托,以他人名义参加复议的人,其表达的意志不属于自己的意志,代表的利益不是自己的利益,法律已赋予其另一种身份——代理人,而不能成为复议申请人。
与其他行政机关一样,海关行政复议申请人也主要分为三类:公民、法人和其他组织。
所谓“公民”,是指具有中华人民共和国国籍的自然人。公民如果认为海关具体行政行为侵犯其合法权益,如认为海关对其实行的行政处罚不正确、海关不应当对其进行人身扣留等等,可以提出行政复议申请。如果有权申请行政复议的公民在申请复议期限内死亡,其近亲属可以申请行政复议。近亲属主要包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。此外,根据《行政复议法》的规定,外国人、无国籍人也可以在我国境内对海关作出的具体行政行为提出行政复议申请。在这里,他们被视同为“公民”,与中国公民享有同样的行政复议权利,承担同等的义务。在海关复议实践中,由于海关本身进出境监督管理机关的性质决定,外国人作为申请人提出行政复议申请的案件并不鲜见。
所谓“法人”,指的是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。在我国,法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。而法人以外的“其他组织”主要指我国境内不具备法人资格的所有组织。例如,合伙企业、法人分支机构等等。根据《行政复议法》的规定,有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以继受其申请人的法律地位,提起行政复议申请。此外,与外国人和无国籍人一样,外国法人和其他组织在我国境内也可以申请行政复议。由于海关工作的性质,在海关复议案件的申请人中,法人和其他组织所占比例非常高,达到90%以上,仅以2006年一年为例,全国海关共收到行政复议申请335件,其中以法人或者其他组织作为申请人的就有306件,占总数的91.34%。
我们知道某一个特定的法律上的身份必然会被法律赋予一定的权利和义务。那么行政复议申请人在整个行政复议过程中享有什么样的权利,又必须承担哪些义务呢?
根据《行政复议法》和《海关实施办法》的有关规定,申请人享有的权利是:向海关复议机关就海关具体行政行为申请复议和依法撤回复议申请;委托他人代为参加行政复议;要求海关复议人员回避;使用本民族语言和文字进行行政复议;请求复议机关决定停止有争议的海关具体行政行为执行;申请行政赔偿;要求复议机关举行听证;查阅复议案件有关证据材料;申请执行已生效的行政复议决定;对复议决定不服,向人民法院提起行政诉讼等。
相应的,申请人须履行的义务是:按照法定程序和方式提出复议申请;复议期间配合海关具体行政行为的执行;复议期间不向人民法院提起行政诉讼;维护正常的行政复议程序;履行已生效的行政复议决定等。
行文至此,相信读者对于“行政复议申请人”已有了相当的了解,对于拿起行政复议的武器也有了一定的信心。不难看出,法律为复议申请人设置的“门槛”是相当低的,复议申请人的范围非常宽泛。同时,法律也赋予了申请人多种实质性的权利。究其立法原意,必是力求全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利,加强对具体行政行为的监督力度。目前,有消息说国务院正在制定《行政复议法实施条例》,有望年内颁布实施,这是政府关注复议制度、推动复议制度发展的重要举措,可以肯定的是,该条例的出台必将带来一场行政复议领域的制度革新,给老百姓更多的方便,也更有利于保护老百姓的切身利益。所以,如果认为自己的合法权益受到行政机关某项具体行政行为侵害,完全不必有多余的考虑,理直气壮到它的上级机关递上行政复议申请书,结果自有公断。就算担心官官相护,咱老百姓还有法院撑腰,对复议结果不满,再上法院告它一告也不迟。

发文单位:海关总署

申请人资格的确定,是启动行政复议程序的重要环节。只有符合法定条件的申请人才能提起行政复议申请,被申请人的具体行政行为才能纳入提起行政复议机关的监督视野。行政复议法规定,依照本法申请行政复议的公民、法人或其他组织是申请人;有权申请复议的公民死亡的,其近亲属可以申请复议;有权申请复议的公民为无民事行为能力或限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请复议;有权申请复议的法人或其他组织终止的,承受其权利的法人或其他组织可以申请复议。一般而言,申请人是认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民、法人或其他组织,可见,行政复议申请人必须符合三个条件;一是必须是本人权益受侵犯,对于他人权益受侵犯的情形,公民、法人或其他组织可以检举、揭发,但不能对之提起行政复议。二是必须是合法权益被侵犯,法律只保护公民、法人或其他组织被侵犯的合法权益,如果是非法或违法的利益受到损失,则不能申请复议。三是必须与具体行政行为存在法律上的利害关系,也就是因为该具体行政行为的作出,当事人原来享有的权利被削减、剥夺,或者本应履行的义务被增加或改变,从这个意义上说,申请人必须是具体行政行为的行政管理相对人。

发布日期:2002-5-15

执行日期:2002-5-15

生效日期:1900-1-1

  为适应WTO基本规则的要求,提高海关行政复议工作的公开性、透明性和统一性,加强执法监督,各海关要根据本单位情况,因地制宜,选择采用触摸屏、公告栏、宣传橱窗或免费散发材料等多种形式,将以下海关行政复议制度的内容向社会公开:

  一、行政复议范围

  (一)可以向海关申请行政复议的范围

  1.对海关作出的罚款,没收货物、物品、运输工具,追缴无法没收的货物、物品、运输工具的等值价款,没收违法所得,暂时停止或者取消给予特定减免税优惠,暂停或者取消与办理海关手续有关的经营资格,暂停报关员的执业或者吊销报关员的执业证书及其他行政处罚决定不服的;

  2.对海关作出的限制人身自由的行政强制措施不服的;

  3.对海关作出的扣留、封存、冻结财产及扣留、封存帐簿、单证等行政强制措施不服的;

  4.对海关作出的责令退运进出境货物、物品等行政决定不服的;

  5.对海关作出的收取保证金、保证函、抵押物、质押物等的决定不服的;

  6.对海关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

  7.对海关关于该企业的分类以及按该分类进行的管理决定不服的;

  8.认为海关违法收取滞报金、监管手续费等费用或者违法要求履行其他义务的;

  9.认为符合法定条件,申请海关依法颁发资质证、资格证、执业证等证书,申请海关依法审批、登记有关事项,或者申请海关办理报关、查验、放行等海关手续,海关没有依法办理的;

  10.申请海关履行法定职责,海关没有依法履行的;

  11.对海关在完税价格审定、税则归类、原产地、税率和汇率适用,缓征、减征或者免征税款,税款的征收、追缴、补税、退税,征收滞纳金,从银行帐号划拨税款,拍卖或变卖财产抵缴税款及其他征税行为有异议(纳税争议)的;

实施日期,复议申请人必需以温馨的名义申请行政复议。  12.认为海关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

  (二)可以在复议时一并提请抽象审查的范围

  1.公民、法人或者其他组织认为海关的具体行政行为所依据的海关总署、各海关的规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。

  2.规章不属抽象审查范围。

  二、行政复议申请

  (一)有权提出行政复议申请的申请人资格

  1.认为海关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,可以提出行政复议申请。

  2.有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议;有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议;有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

  (二)有权参加行政复议的第三人资格

  同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。

  (三)被申请人的认定

  作出具体行政行为的海关总署、直属海关、隶属海关是被申请人。

  (四)复议机关的确定

  1.对海关具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的海关的上一级海关申请行政复议。

  2.对海关总署作出的具体行政行为不服的,向海关总署申请行政复议。

  (五)提出复议申请的方式

  申请人向海关申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请。

  三、复议申请人的权利与义务

  (一)复议申请人的权利

  1.申请复议权;

  2.委托权

  复议申请人、第三人可以委托行政复议代理人代为参加复议;

  3.查阅权

  申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝;

  4.申请回避权

  申请人、第三人及其代理人、被申请人认为复议人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理复议案件的,有权申请复议人员回避;

  5.撤回复议申请权

  行政复议决定作出前,申请人要求撤回行政复议申请的,经说明理由,可以撤回;撤回行政复议申请的,行政复议终止;

  6.申请执行权

  对已发生法律效力的复议决定,复议申请人有依法申请执行的权利;

  7.诉权

  复议申请人对复议决定不服或者复议机关不予受理复议申请、逾期不作出复议决定的,可在法定时限内依法向人民法院提起行政诉讼;

  8.法律、法规规定的其他权利。

  (二)复议申请人的义务

  1.在复议过程中,复议申请人应自觉遵守复议纪律,维护复议秩序,听从复议机关依法作出的安排;

  2.自觉履行已生效的复议决定;

  3.法律、法规所规定的其他义务。

  四、复议机构及其职责权限

  (一)海关行政复议机构的设置

  海关行政复议机构是海关内部审理复议案件、解决行政争议的法制机构。

  海关总署的行政复议机构为政策法规司;直属海关的行政复议机构为法规处(法规室)。

  (二)复议机构的职责权限

  1.受理复议申请;

  2.向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料,听取申请人、被申请人和第三人的意见;

  3.审查申请复议具体行政行为的合法性与适当性,拟定行政复议决定;

  4.处理或者转送抽象审查申请;

  5.对海关及其部门和工作人员违反有关法律、法规的行为依照法定权限与程序提出处理意见;

  6.办理海关复议决定的依法强制执行或申请人民法院强制执行有关事项;

  7.办理不服海关具体行政行为提起行政诉讼的应诉事项;

  8.法律、法规规定的其他职责。

  五、行政复议中的重要时限规定

  (一)申请人申请行政复议的时限

  申请人应当自知道侵犯其合法权益的具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。

  (二)复议机关决定受理的时限

  海关行政复议机构收到行政复议申请后,应当在5个工作日内决定是否受理;对于决定受理的,复议机构收到复议申请之日即为受理之日。

  (三)被申请人提交书面答复和证据材料的时限

  被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

  (四)复议机关作出复议决定的时限

  海关行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定;特殊情况下,经复议机关的负责人批准可以适当延长,但是延长期限最多不超过30日。

  (五)申请人提起行政诉讼的时限

  1.申请人对复议机关作出的复议决定不服,可以自收到《行政复议决定书》之日起15日内向人民法院提起诉讼。

  2.复议机关逾期不作出复议决定的,申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。

  3.纳税争议等法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,行政复议机关决定不予受理的,申请人可以自收到不予受理决定书之日起15日内,向人民法院提起行政诉讼。

  六、海关行政赔偿

  (一)行政赔偿的范围

  1.依据《国家赔偿法》的规定,海关及其工作人员侵犯公民、法人或其他组织下列人身权利和财产权利时,受害人有权取得行政赔偿:

  (1)违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;

  (2)非法拘禁或者以其他违法行为剥夺公民人身自由的;

  (3)以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;

  (4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;

  (5)其他违法行为造成公民身体伤害或者死亡的;

  (6)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚的;

  (7)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;

  (8)违反国家规定征收财务、摊派费用的;

  (9)其他违法行为造成财产损害的。

  2.依据《海关法》的规定,海关在查验进出境货物、物品时损坏被查验的货物、物品的,应当赔偿实际损失。

  3.国家不予赔偿的情形:

  (1)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;

  (2)因公民、法人或者其他组织的行为致使损害发生的;

  (3)法律规定的其他情形。

  (二)行政赔偿义务机关的认定

  1.实施侵害的行政机关。

  2.法律、法规授权的组织。

  3.委托组织或个人行使行政职权的行政机关。

  4.两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。

  5.经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关;复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重部分承担赔偿责任。

  6.上述赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。

  (三)行政赔偿的请求方式

  1.单独提出行政赔偿请求

  请求权人单独提出行政赔偿请求的,应先向赔偿义务机关提出,在赔偿义务机关不予赔偿或者双方对赔偿数额有异议时,请求权人可以依法向人民法院提起行政诉讼。

  2.一并提出行政赔偿请求

  请求权人也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求。

  七、咨询、投诉渠道

  (一)接受咨询的部门及信箱;

  (二)投诉电话及投诉信箱;

  (三)咨询、投诉信箱的邮政地址及邮编。

  八、复议法律法规、工作纪律和廉政规定

  (一)《中华人民共和国行政复议法》;

  (二)《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》;

  (三)海关外勤工作纪律(9不准);

  (四)海关廉政规定(8条);

  (五)《海关行政复议工作人员廉政准则》。

美高梅官方网站 ,  海关总署
二00二年五月十五日

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