随着金融危机的爆发,金融企业客户的保护不仅成为各国金融监管制度改革的重点,也成为影响各国相关法律制度改革与完善的焦点。
有观点认为,应承认“金融消费者”概念。在当代社会经济条件下,金融企业的客户在很多情况下已经不具备与金融机构进行平等交易的能力,他们是事实上的弱势人群,为建立更为公平的秩序,应将其纳入消费者保护的范围。
但是,也有观点认为,金融企业的客户不可视为消费者,若另立新法或者将目前的消费者权益保护法扩展到金融领域,则不仅难以保护客户的利益,还会带来司法上的混乱。
事实上,传统意义上,“消费”和“消费者”是经济学概念,指对商品和服务的消耗,包括生产性消耗和生活性消耗。在我国制定消费者权益保护法及其实施后,虽然对“消费者”这一概念有一定的争议,但其基本含义还是比较明确的,就是指“为生活需要购买、使用商品或者接受服务”的主体。
那么,金融企业的客户是否是消费者?金融企业客户的利益受到损害时,能否得到消费者权益保护法的保护?“金融消费者”的称谓是否有依据?
第一种意见:纳入消费者范围是现代金融法制发展的需要 岳彩申 第 1 页
金融企业的客户虽然不全是消费者,但多数应当是消费者。
首先,将金融企业的客户纳入消费者范围是现代金融法制发展的必然要求。
消费者保护法律制度的产生有两个社会基础:一是由于科学技术的发展及专业化分工的加强,经营者与消费者者之间存在着信息、专业知识、交易能力、认知条件等方面的明显不对称,从而导致广大消费者处于弱势地位,权利很容易被经营者侵犯;二是依靠传统的法律公平理念和法律制度难以有效保护消费者的正当权益,需要采用倾斜性保护的法制新理念和制度,才能有效实现对消费者的公平保护。
早在20世纪60年代,伴随着消费信贷和其他银行业务的迅猛增长,将客户纳入消费者保护的范围不仅成为维护公共利益的需要,也成为促进金融业增长的基本条件,逐步为西方发达国家的立法所确认。美国联邦金融法律如《贷款诚实法》、《公平信贷报告法》等,对金融领域的消费者保护范围非常广泛,涵盖了绝大部分金融服务领域,包括贷款、收费、借记卡和信用卡、自动柜员机交易及其他电子资金交易、存款账户交易、机动车租赁、按揭和住房权益贷款、信用额度和其他无担保信贷等。英国2000年的《金融服务与市场法》将“向消费者提供适当保护”明确列为监管目标。英国2006年修改后的《消费信贷法》,进一步完善了消费者保护机制。
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随着社会经济的发展,我国金融业已从单一的银行存取款向支付、融资、理财、投资等一体化交易延伸,金融领域出现大量侵害消费者正当权益的做法,如风险信息披露不充分、片面夸大理财产品的收益率、产品安全提示不够、信用卡合同条款显失公平、诱使消费者不理智消费等,2006年ATM跨行查询收费事件和2007年跨行通存通兑收费事件等都是典型案例。
在这种现实条件下,目前法律中使用的“存款人保护”、“被保险人保护”等概念已经不能满足保护金融企业客户正当权益的需要,将金融企业客户纳入消费者保护的范围,既是法律构建公平正义金融秩序的需要,也是保障我国金融业长期发展的需要。
其次,金融企业的许多客户具备法律意义上消费者的基本特点。
我国消费者权益保护法规定,消费者通常指为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的主体。根据我国相关立法精神和法理分析,认定金融企业的某个客户是否属于消费者,有两个基本标准:第一,必须是自然人,一般而言,自然人以外的客户不属于消费者;第二,必须是为生活需要而购买金融产品或接受金融企业的服务。
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按照这两个标准分析,金融企业的客户虽然与普通商品的消费者有所不同,但许多客户仍然具备消费者的特点:一、金融企业的多数客户是购买金融产品或接受服务的自然人;二、相当多的客户在银行存款、购买理财产品或办理贷款,在现代社会经济条件下,这些行为已经成为自然人生活的一部分。
因此,自然人进行的这些活动应当属于为了生活需要而进行的消费行为。
事实上,在美国国会最近通过的金融监管改革法案中,金融消费者被界定为“消费金融产品和服务的消费者”,“消费者是指自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”。“消费金融产品或服务是指消费者主要用于个人、家庭、家用为目的的任何金融产品或服务”,并列举了其范畴。奥巴马政府提出的金融监管改革方案中将金融消费者界定为金融产品和服务市场上的消费者。英国金融服务局根据《2000年金融服务于市场法》将金融消费者界定为“贸易、商业、职业目的之外接受金融服务的任何自然人”。
再次,金融企业的客户投资者性质不能否定其消费者的身份。
在传统意义上,金融业务基本上都是融通资金的活动,具有明显的投资性质,即使个人存款,银行也必须向存款人支付利息,因此有人认为金融企业的客户都是投资者,而不是消费者。
第 4 页 对于这一问题,我们应当从以下方面认识:
一、金融企业的客户与金融企业之间的确都存在某种追求利益的交易,但在有些国家和地区,银行不再向存款人支付利息,反而向存款人收取存款费用。在这种情况下,存款人作为客户不再是投资人,而成为典型的消费者。同时我们也需要注意,很多存款人存款的主要目的不是为了投资,而是为了生活中金钱保管和使用的方便。二、国内银行虽然必须依法向存款人支付一定的利息,但银行的存款业务及保险公司的保险业务不是普通的交易,而具有明显的公共性,因此,金融企业与客户间不是单纯的投资关系,而同时存在着经营者与公众消费者之间地位上的差别。三、所有的消费者都与经营之间存在一种交易关系,但交易的本身存在不否定消费者的特殊法律地位。事实上,消费者保护制度正是对交易追求形式公平的一种制度性矫正,是以交易存在为前提的。
最后,我们主张金融企业的多数客户是消费者,
并不是说金融企业的所有客户都是消费者。
金融企业的某些客户因为不具有消费者的特点而不能认为是消费者。这些客户主要有:金融企业的企业类客户。日本《金融商品销售法》规定,考虑到企业是一种具有组织性的经济实体,其设立目的在于盈利,不存在消费者与经营者之间的地位差别,在法律上不宜作为消费者对待。对于金融消费者的范围,美国奥巴马政府提出的金融监管改革方案将美国证监会监管的投资产品和服务排除在外。此外,在集中竞价交易场所购买证券的自然人即股票散户,因为通过集中竞价系统进行交易,并且法律规定了相关的信息披露制度,不宜作为消费者对待,而应当作为证券市场的中小投资者对待。
第 5 页 (作者系西南政法大学经济法学院院长、教授、博士生导师)
第二种意见:客户不是消费者两者的“保护”有着本质区别 刘少军
工商领域与金融领域是当代社会两个完全不同的经济领域,一个是实体经济的核心代表,一个是虚拟经济的核心代表,如果将这两个具有明显界限的领域等同化,将金融企业的客户与工商企业的客户等同化,就会掩盖这两类客户和这两类行为的本质区别。
因此,我认为,必须对这两个领域有明确的划分,工商领域的是消费者,金融领域的是投资者,二者不能混同。
首先,消费是人们日常生活中实体商品或以此为基础的服务的消耗,它应被严格限制在实体经济领域。并且,考虑到需要倾斜保护的不是同工商企业一样的需要其产品和服务的生产经营性企业,消费者保护法保护的核心应是个人消费者,重点是保护其在实体经济领域所进行的商品和服务的消费行为。
事实上,世界各国对消费者的含义基本上都有四方面要求:在消费性质上只能是生活资料的消费,而不是生产资料的消费;在消费主体上只能是个体社会成员,而不能是企业;在消费手段上必须进入市场交易,其相对方也应该是企业;在消费客体上只能是商品或者服务,它必须是现实生活中的消耗品,而不能是以此取得收益或能够给他带来收益的投资品。如美国的《布莱克法律词典》称“消费者是那些购买、使用、持有、处理产品或服务的个人”。《牛津法律辞典》也将消费者归纳为:“那些购买、获得、使用各种商品和服务的人”。1978年国际标准化组织消费者政策委员会在日内瓦召开的第一届年会上,也将“消费者”定义为“为个人目的购买或使用商品和服务的个体成员”。
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其次,从世界各国的相关立法上来看,也都将消费者限定在实体经济内的商品和劳务的生活消费上。我国消费者权益保护法第2条明确规定,“消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务,其权益受本法保护”。俄罗斯联邦《消费者权利保护法》将“消费者”定义为“使用、取得、定做或者具有取得或定做商品的意图以供个人生活需要的公民”。日本《消费者契约法》也要求,消费者必须具备两个要件:一是消费者必须是个人;二是不是作为经营或为了经营的需要而成为契约的当事人。澳大利亚法律中的“消费者”一词也指的是为了个人使用或家庭使用的目的,而购买特定货物或接受服务的人。美国《联邦瑕疵担保法》对消费者的定义是,;商品的默示或明示的担保期限内的受让人;适用商品或服务的担保条款的人。
可见,这些国家都将消费者严格限制在实体经济领域,而并不是指金融企业的客户。
第三,金融企业的经营客体不是消费品不能用来进行生活消费,金融企业客户实施的主要是投资行为而不是消费行为。
我们知道,金融是指货币流通与货币融通,是以货币为基础的经济行为。虽然我们都很喜欢货币,因为它能够同一切商品和服务相对应,能够用它实现任何可以实现的消费。但是,在现实生活中却没有任何人能够实际消费货币。货币只是一种财产价值的载体,是支付结算的工具,它与我们现实的生活消费没有直接关系,货币流通行为不可能成为消费行为。当然,货币流通主体也不可能成为“消费者权益保护法”保护的对象。
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在货币流通功能基础上产生的另一种金融行为只是货币融通行为。在现行生活中,社会公众参与货币融通行为是以获取融通收益为目的的。我们到银行存款是为了获取存款利息,在证券市场上购买股票是为了股利或者是价格差额收益,购买信托产品是相信它能够通过专业人员的经营而给我们带来超过自己经营的收益,购买保险是为了以较小的投入获得出险时多倍于投入额的保障。因此,货币融通行为是一种标准的投资行为而不是消费行为。按照基本的社会规则,投资是有风险的,而消费是不能有风险的,它必须是确定的、合格的、合目的的,必须是能够令消费者得到满足的。
因此,投资行为与消费行为是完全不同的两种行为,是不可能等同保护的。
第四,“金融消费者”一词,我觉得是对其本意的误解,在我国只能叫投资者与消费者,不能叫消费者与金融消费者。不可否认,作为金融企业的个人客户,它与金融企业之间在知识能力、信息能力、财产能力、地位能力、谈判能力等方面都是不均衡的,对金融企业的客户给予特别的保护,已成为金融经济和虚拟经济发展的必然要求。但是,这种保护与消费者的保护是不同的,它们在保护的目标、保护的内容、保护的程度、受侵害的赔偿等方面都有本质区别。“投资者保护法”不是“消费者保护法”范围的扩大,而是一个完全不同的新的法律体系。
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从世界各国目前的立法趋势上来看,也没有哪个国家把这两者完全作为同一种行为进行保护。即使是目前在美国最受瞩目的客户金融保护局(ConsumerFinancialProtectionAgency)也是与消费品安全委员会(ConsumerProductSafetyCommission)并列的机构,而不是同一个机构。
另外,英语中的“Consumer”一词同我国的“消费者”一词也不完全对应的。并且,在同样语境下也经常使用“Customer”或“Investor”。如2008年巴塞尔委员会、国际保险联合会和国际证券委员会论坛发表的《金融产品或服务零售业务中客户适当性问题》(CustomerSuitabilityintheRetailSaleofFinancialProductsandServices)的报告中,使用的就是“Customer”而不是“Consumer”,在日本《金融商品交易法》中使用的则是“In-vestorProtection”的概念。
可见,即使在外国也没有明确的“金融消费者”的概念。并且,外语中的概念同汉语中的概念又是难以直接对应的。因此,建议大家不要在金融领域使用“消费者”这一概念。它既不能反映国外立法的新趋势,也难以同我国的语言习惯相一致,我们只能说它是“用汉字表示的含义不准确的外语”。
(中国政法大学教授,博士生导师,财税金融法研究所所长,中国法学会银行法学研究会副会长)

相关法律规定

近年来,我国金融理财产品市场迅速发展,但是金融理财产品消费者与相关金融机构之间的纠纷却越来越多,消费者的合法权益屡遭侵犯,资产屡屡受损,这反映了我国在金融理财产品消费者保护方面存在的一些问题。

金融理财产品消费者属于广泛的消费者的范畴,因此也应该适用《消费者权益保护法》的保护。《消费者权益保护法》的总则部分阐述了国家保护消费者的合法权益不受侵害的原则,在具体条文中规定了消费者的权利、经营者的义务、消费者权益保护的途径、争议的解决等。虽然《消费者权益保护法》只是针对普通消费者,但是在目前我国金融消费者立法不完善的条件下亦可作为保护金融理财产品消费者的原则性规定,使金融消费者在其大框架下得到原则性的保护。

其次,我国的立法偏向保护金融机构而忽略消费者利益。出于对经济安全的考虑,目前我国的金融法律,如《商业银行法》等出发点在于维护金融机构的安全与效益,而对消费者的权益却鲜有涉及,对金融理财产品消费者在购买商品及接受金融服务过程中的各项权利缺乏明确规定。

第四,金融理财产品消费者投诉与赔偿机制不完善。由于消费者协会一般是针对普通消费的保护,而且由于金融行业的专业性和复杂性,使得消费者协会对金融理财产品消费者的保护显得力不从心。投诉机制方面,受制于制度等原因,各金融行业自律协会发挥的作用也非常小。更为重要的是,消费者在受到侵害后往往无法得到相应的赔偿。虽然部分理财产品存在设计管理机制不健全、风险揭示不足等问题,但至少从目前看,金融机构并不会因为这些问题而承担对消费者的民事赔偿责任。

消费者保护存在问题

经过几年的发展,我国金融理财市场的规模日益庞大。目前我国存在着多种理财机构,理财产品多种多样,理财市场的法律法规也在不断地完善,我国的居民理财需求呈现出“高增长、高积累、高分化”特征。目前我国的金融理财产品市场具体可以分为银行理财产品市场、基金产品市场、信托产品市场、保险产品市场等。银行理财产品市场根据标价货币的不同,分为人民币理财、外币理财和双币理财。根据保本及收益率是否确定,分为储蓄型、结构型和衍生品型理财。

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除了以上这些法律规定外,金融理财产品消费者的利益目前主要还通过监管部门颁布的一系列法规和部门规章得到保护。商业银行理财业务主要由《商业银行个人理财业务管理暂行办法》等进行调整。证券公司和基金管理公司理财业务主要由《证券投资基金法》《证券投资基金运作管理办法》和《证券公司客户资产管理业务试行办法》等进行调整。信托公司理财业务主要由《信托公司集合资金信托计划管理办法》等调整。保险公司理财业务则主要由《保险资产管理公司管理暂行办法》《保险资金运用管理暂行办法》等调整。关于理财产品消费者的保护分散于这些规章条文中。

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